PORTOS BRASILEIROS
“A
história das nações é escrita com o trabalho de seus filhos, com a riqueza do
seu solo e com o movimento dos seus portos.”
(Sérgio Matte)
Raimundo F. Kappel
Assessor do Ministério
do Trabalho e Emprego
A relação de
todas as cidades litorâneas brasileiras com o mar, onde existem terminais
portuários, está intimamente ligada ao papel histórico da economia brasileira
com os portos, cuja origem é de aproximadamente 1800, e vem sendo considerado
até hoje como um setor que gera riqueza para o País.
A
história portuária brasileira vai das instalações rudimentares, implantadas
logo após o descobrimento, até os grandes complexos portuários e terminais
especializados hoje existentes ao longo de toda sua costa. Essa evolução teve
pontos de inflexão importantes em 1808, com a denominada “abertura dos
portos às nações amigas”, empreendida por D. João VI; com as principais
concessões para exploração dos “portos organizados” e das ferrovias que os acessam,
no final do Século XIX; e mais tarde
com a implantação de terminais especializados, necessários e compatíveis com a
industrialização do pós-guerra, como instrumento da prioridade exportadora dos
Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND’s), nos governos da ditadura militar,
destacando-se aí a atuação da Portobrás.
A
partir da década de 90, os portos de praticamente todos os países passam por
profundas reformas, a fim de compatibilizá-los com a nova ordem econômica e
política internacional. Isto também ocorreu nos portos brasileiros, por estarem
diretamente correlacionados ao desempenho portuário mundial, ao acelerado
incremento do comércio internacional e à demanda por ganhos contínuos e
exponenciais na eficiência produtiva.
Foi
nessa década que se deu inicio ao processo de “enxugamento” administrativo que
teve por base a extinção abrupta da Portobrás, sem deixar, em seu lugar, uma
organização para regular o setor portuário. Surge então uma nova legislação
chamada erroneamente de “Lei de Modernização dos Portos”. Com isto os portos
brasileiros aderiram ao processo de amplas reformas que, certamente,
caracterizarão mais um ponto de inflexão na história portuária brasileira. De
início, essas reformas foram balizadas apenas por algumas alterações pontuais,
destinadas a romper antigas tradições julgadas “obstaculizantes à modernização”
mas, estas demandas hoje estão contidas numa nova ordem: seus marcos
regulatórios, que requer o exame do porto sob, pelo menos, três dimensões: 1)
elo de cadeia logística; 2) agente econômico; e 3) ente físico. Na primeira
dimensão, o foco de análise é a carga, na segunda é a mercadoria, e na
terceira, são as instalações e seus usuários.
Breve Histórico dos Portos Brasileiros
Em
28 de janeiro de 1808 foi decretada a abertura dos portos às nações amigas, por
D. João VI, no Império. Inseria-se assim o Brasil, no sistema econômico liberal
internacional, para realização do comercio de madeira, ouro e outras riquezas
naturais existentes no País, e a importação de produtos manufaturados e outras
especiarias para nobreza e também para facilitar o trafego de escravos da
África.
Em
1846, o Visconde de Mauá – hoje o patrono da Marinha Mercante brasileira –
organizou a Companhia de Estabelecimento da Ponta da Areia, no porto de Niterói,
de onde partiam seus navios destinados à cabotagem na costa brasileira, como
também de linhas para o Atlântico Sul, América do Norte e Europa.
A
partir daí houve o incremento do comércio brasileiro. O governo imperial
elaborou, em 1869, a primeira lei de concessão à exploração de portos pela
iniciativa privada. Isso ocorreu logo após a inauguração da ferrovia “São Paulo
Railway”, próxima de Santos, o que facilitava as exportações de café.
Com
advento da proclamação da República, as administrações dos portos foram
privatizadas, sendo a primeira a do porto de Santos. O governo resolveu, então,
abrir concorrência para exploração do porto e, em 1888, o grupo liderado por
Cândido Graffé e Eduardo Guinle obteve autorização para explorar as operações
do porto de Santos: em lugar dos trapiches e pontes fincadas em terreno
pantanoso, foram construídos 260 metros de cais e, com isso, permitida a
atracação de navios com maior calado. Dava-se assim, partida às operações do
primeiro porto organizado, explorado pela iniciativa privada através da então
constituída, Companhia Docas de Santos.
Inicialmente,
a concessão permitia a exploração do porto por 39 anos, mas o volume de
negócios e transações comerciais com o exterior era de tal monta que exigiu uma
ampliação no prazo inicial, agora para 90 anos, de modo a permitir o retorno do
investimento realizado que, naquele tempo, se processava lentamente.
Os portos passam, assim, a serem
consideradas instituições extremamente importantes para o desenvolvimento
econômico nacional. Com isso durante o período monárquico e as primeiras
décadas da República, nossos governantes reconheciam a importância dos portos
na expansão da economia do País.
A
privatização fez o porto de Santos funcionar de maneira satisfatória ao longo
de várias décadas. Porém, neste momento ao fator econômico da atividade teve
simplesmente o caráter liberal e não do desenvolvimento nacional, pois os
proprietários ganharam fortunas e não houve a preocupação por parte dos
governantes em construir uma política de investimentos, e o País ficou
debilitado em relação a atividades portuárias permanentes.
A partir de
1930, com a Revolução de 30 da Aliança Liberal, houve novas mudanças, pois até
então as atividades portuárias eram privadas, com caráter pontual de desenvolvimento.
Já a partir de 1934, com o chamado “Estado Novo” e com um programa estatizante,
o porto passa a ser tratado como fator de desenvolvimento econômico, porém, sob
controle do Estado. Alguns intelectuais acham que houve propostas equivocadas de
legislações, pois foi a era Vargas que mais regulamentou a atividade portuária
no País.
No
período de 1964, no regime da ditadura militar, o enfoque era de área de
segurança, não tendo como objetivo aumento de movimentação de mercadoria nem
avanço tecnológico das operações portuárias, para tornar o porto um fator de
desenvolvimento. Com o passar do tempo, a presença do Estado na economia foi
ficando cada vez mais forte e, em 1975, foi criada a Empresa de Portos do
Brasil S/A – PORTOBRAS, uma “holding” que representava o interesse do governo
em centralizar atividades portuárias. Desta maneira, seguindo o critério de
centralização da administração pública federal vigente à época, iniciado no
Estado Novo e intensificado após 1964, era consolidado o modelo monopolista
estatal para o Sistema Portuário Nacional.
Naquela
época, as relações dos trabalhadores e empresários estavam sob total controle
do aparelho do Estado, não permitindo o processo de modernização das atividades
portuárias com maior eficiência. Por força de uma legislação ora paternalista e
autoritária e a inexistência de uma política correta para os portos, ao longo
dos anos foi-se criando uma expressiva massa de trabalhadores da orla marítima,
que tornaram o sistema de relações de trabalho algo obsoleto e autoritário, com
criação da Delegacia do Trabalho e dos Conselhos Regionais do Trabalho
Marítimo. Ao Conselho Superior do Trabalho Marítimo cabia controlar todos os
atos normativos para operação, inclusive as taxas portuárias, e isto foi
responsável por custos exagerados nas operações de carga e descarga, ao obrigar
os contratantes de serviços a pagarem por um excessivo contingente de
mão-de-obra.
Começa,
nesse momento, um período de marcante ineficiência nos portos brasileiros. A
Portobrás explorava os portos através de subsidiárias, as Companhias Docas,
tendo também assumido a fiscalização das concessões estaduais e, até mesmo, dos
terminais privativos de empresas estatais e privadas, aumentando muito, com
isso, a burocracia nos portos.
No
início de 1993, o sistema portuário brasileiro passava por uma crise
institucional sem precedentes, principalmente pelas nefastas conseqüências
advindas com a abrupta dissolução da Portobrás, por força da Lei nº 8029/90,
criando um desastroso vazio institucional. Esse processo culminou com a
aprovação da Lei 8.630, de 25 de fevereiro de 1993, conhecida como Lei de
“Modernização dos Portos”. Esta fase foi a mais difícil para o sistema
portuário, que passa a ter um novo marco
legal: a partir dessa nova regulamentação mais privatista nos portos, se
estabelece uma nova regulamentação com esse objetivo, e também são criadas
organismos institucionais para dar suporte a esse marco.
A
partir de então se inicia o embate sobre a reforma portuária no Brasil, que é
tida como requisito básico para a retomada do crescimento econômico. Com a
chamada modernização, as posições pró reforma indicavam a necessidade de mais e
melhores equipamentos e instalações – para aumentar a eficiência dos serviços e
reduzir seus custos – e de novas formas de regulamentação das operações tendo
como objetivo o uso da mão-de-obra, principalmente a avulsa. Ambos os aspectos
implicavam, segundo os atores empresariais, avanços na privatização dos
serviços portuários que modificou completamente as estruturas portuárias
brasileira, permitindo progredir na liberalização do setor e, como resultado,
no estímulo à concorrência, inclusive desleal. Desde então, vários portos e
terminais privados passaram a disputar as cargas.
O Sistema Portuário Brasileiro
O atual sistema portuário
brasileiro é composto por nove Companhias Docas (oito públicas e uma privada) e
por quatro concessões estaduais, existindo ainda mais quatro portos privados
distribuído ao longo da costa brasileira.
O
governo federal hoje está investindo
mais de R$ 270 milhões em portos, por meio de uma iniciativa denominada Agenda
Portos, com objetivo de levantar aspectos legais, institucionais e operacionais
que comprometem as atividades portuárias de 10 dos 54 portos brasileiros, além
de apontar soluções a serem implementadas até 2006. A idéia é melhorar o
escoamento da produção agrícola e industrial aprimorando a performance das
exportações do País e das operações portuárias.
A
Agenda Portos é um grupo interministerial da Casa Civil da Presidência da
República, cuja coordenação geral é de sua responsabilidade, sendo composto por
representantes dos Ministérios dos Transportes, Fazenda, Desenvolvimento,
Indústria e Comércio Exterior, Agricultura e Planejamento. Foram analisadas as
situações das operações portuárias e detectados problemas operacionais nos
portos de Rio Grande (RS), Paranaguá (PR), Vitória (ES), Rio de Janeiro (RJ),
Santos (SP), Itajaí (SC), São Francisco do Sul (SC), Sepetiba (RJ), Salvador
(B), Aratu (BA) e Itaqui (MA), que juntos respondem por 89% das exportações
brasileiras. Desses portos, somente o de Itajaí não receberá recursos da União
neste momento.
Os
principais problemas detectados nos portos foram a falta de dragagem (retirada
de entulhos de rios e do mar), problemas de vias de acesso, congestionamentos
de trens e caminhões, além de aspectos gerenciais. Em alguns portos, as medidas
a serem implementadas são simples e devem melhorar seus rendimentos com o
melhor funcionamento na operacionalização. Em Vitória, por exemplo, uma pedra
de 40 metros cúbicos atrapalha a entrada de navios. Em Santos, as linhas de
ônibus coletivo de vias urbanas circulando no entorno do porto é que dificultam
a logística e a armazenagem das cargas gerando, com isso, a utilização de
contêineres como armazéns. Já no Rio de Janeiro, o acesso ferroviário está
impedido em uma das vias, porque 70 famílias ocuparam a área e fizeram
construções ao lado dos trilhos, e na via não ocupada, os trens passam somente
a 10 km/h.
Entre as
soluções apontadas pela Agenda Portos estão o alargamento ou duplicação das
vias de acesso, reordenação do trânsito nas localidades próximas às zonas
portuárias, além de novas rotas de ligação direta entre as rodovias BR´s e os
terminais, pavimentação de ruas e construção de estacionamentos para se evitar
filas na entrada dos portos. Ainda serão adotadas medidas administrativas com a
integração dos sistemas de informações e criação de centros administrativos
únicos.
Uma das etapas
da Agenda Portos já foi realizada com a liberação, no final de setembro de
2004, de R$ 57 milhões, dos quais R$ 33 milhões serão executados pelo
Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes (DNIT), em obras para
melhorar o acesso aos portos e R$ 29,5 milhões que serão aplicados em píeres,
estacionamentos de caminhões, balanças de cargas, alfândegas, desobstrução de
canais, vinculadas ao Ministério dos Transportes.
Um dos grandes problemas que
existe nas cidades portuárias é falta de entrosamento entre as administrações
portuárias e as Prefeituras municipais, através dos seus Planos de
Desenvolvimento e Zoneamento Portuário – PDZP e Diretor Urbano – PDU. Como não
existe, na maioria dos casos, uma sintonia entre estes dois instrumentos, o
entorno do porto está sempre congestionado com habitações desordenadas e com
contingente populacional de baixa renda, trazendo dificuldade para a
desocupação dessas áreas. Este último aspecto tornou-se relevante nas últimas
três décadas, principalmente a partir do estabelecimento da Política Nacional
do Meio Ambiente. Assim, as regiões portuárias apresentam cenários de conflito
entre os aspectos ambientais, sociais e econômicos, constituindo um desafio
para a sociedade e administradores nos distintos níveis do poder.
Tais
conflitos só poderão ser minimizados ou resolvidos a curto, médio e longo
prazos mediante a realização de estudos de cunho científico que caracterizem os
problemas e necessidades locais, propondo-se então a implementação de
tecnologias ou inovações necessárias para a adequação dos portos a uma nova
realidade.
Ciência e Tecnologia nos Portos
Os portos
brasileiros sofreram uma completa reestruturação através da “Lei de
Modernização dos Portos” (Lei nº 8.630/1993), visando torná-los mais ágeis e
competitivos frente ao mercado internacional, visto que os custos operacionais
são ainda muito superiores aos praticados no exterior. Através desta Lei,
praticamente todos os serviços e estruturas até então operados pelo governo
(fosse ele federal, estadual ou municipal) foram privatizados através de contratos
ou arrendamentos, ficando o governo apenas com a administração em si e com
papel de Autoridade Portuária.
Na Lei 8.630 também é exigida a
criação do CAP – Conselho de Autoridade Portuária, um mecanismo importante de
discussão abrangendo todos os segmentos envolvidos na atividade portuária (é
formado por 4 bancadas e não é paritário), este conselho tem a competência de
estabelecer normas de regulamentação e de procedimento para operação portuária.
Outro organismo importante foi a criação do Órgão Gestor de Mão de Obra - OGMO,
que passou a administrar o efetivo da mão-de-obra avulsa, entre outros variados
aspectos.
Sendo instalações potencialmente
poluidoras, os portos estão sujeitos ao licenciamento ambiental, estabelecido
nas resoluções CONAMA 001 e 237. A maior parte dos portos brasileiros opera há
séculos num sistema que não contempla o impacto nos ecossistemas adjacentes.
Assim sendo, os portos brasileiros se encontram atualmente em fase de
regularização junto aos órgãos ambientais, seja ele estadual ou federal
(IBAMA), através da elaboração de Estudos de Impacto Ambiental e Relatório
correspondente (EIA/RIMA) e Planos de Controle Ambiental, Termo de Ajuste de
Conduta e/ou outros mecanismos disponíveis na legislação. Recentemente foi
estabelecida a Resolução CONAMA 344 (março de 2004), que estabelece as
diretrizes gerais e os procedimentos mínimos para a avaliação do material a ser
dragado em águas jurisdicionais brasileiras.
Outro aspecto é a Resolução CONAMA
293 estabelece o conteúdo mínimo para a elaboração de Planos
de Emergência Individual (PEI) para incidentes de poluição por óleo originados
em portos organizados, instalações portuárias ou terminais, dutos, plataformas,
bem como suas respectivas instalações de apoio, visto que o Brasil é signatário
da MARPOL (Lei 9.966 ou lei do óleo). Fora esta legislação, deve-se ressaltar
que a Resolução CONAMA 306 estabelece, especificamente, critérios para
auditorias ambientais em portos, e o Decreto 4871 dispõe sobre a
instituição dos Planos de Áreas para o combate à poluição por óleo em águas sob
jurisdição nacional. Com todas essas legislações levou o governo federal a
estabelecer, em 1998, um protocolo de intenções na chamada Agenda Ambiental
Portuária que visa, entre outros aspectos, a adequação
dos portos à legislação ambiental.
Frente aos
diversos aspectos acima mencionados, os portos passaram a necessitar de dados
confiáveis, em muitos casos, requerem uma especialização técnico-científica
que, no Brasil, pode ser encontrada, por exemplo, nas universidades e
institutos de pesquisa. Apesar de ainda não existir uma ponte sólida entre a
pesquisa científica e os usuários finais dos produtos da ciência e tecnologia,
cada dia mais se percebe que a academia encontra-se mais disposta a se
aproximar da comunidade, deixando de lado a velha e falsa dicotomia entre
ciências básicas e ciências aplicadas. Assim, é importante aproveitar este
momento para criar condições que permitam a produção de ciência útil,
contribuindo mais diretamente com a melhoria da qualidade de vida da população
e a preservação da qualidade ambiental através de uma política de apoio para a
ciência, tecnologia e inovação ligada às questões portuárias.
Na potencial
relação entre a academia e os portos há claros benefícios mútuos. Enquanto a
academia pode produzir ciência e formar pessoal altamente capacitado, os portos
podem receber os benefícios de gerenciar suas operações de maneira eficiente,
ecológica e socialmente responsável. Para isto, é necessária a formulação de
políticas claras que suportem esta nova visão, criando assim a cooperação entre
um setor e o outro.
Outro aspecto é o processo de
implantação progressivo das normas e procedimentos referentes à segurança e
saúde no trabalho portuário (NR-29), que pode vir a constituir-se num poderoso
instrumento indutor da modernização do equipamento e dos métodos e processos de
movimentação de cargas nos portos e terminais portuários.
Por fim, um
outro fator que se destaca é com aquisição de novos equipamentos como
transtânier e portânier e as novas embarcações com equipamentos e tecnologia de
maior capacidade e com sistema rool-on/roll-off. Existe uma reivindicação, por
parte do setor empresarial, da racionalização da composição das equipes de
trabalho, podendo ser um instrumento de considerável peso no processo de
redução dos custos portuários. O mesmo pode ser dito em relação à contribuição
a ser auferida com o aperfeiçoamento do gerenciamento, decorrente da
transferência efetiva do comando das operações, em todos os níveis, para as
mãos dos operadores portuários. A partir daí, só modernizando o equipamento e
os processos de manipulação de carga.
Com as mudanças
por que passam hoje os portos brasileiros – com incorporação de mudanças
tecnológicas que conduzem à utilização generalizada de containeres, à expansão
da automação das operações e ao uso da telemática – geram novas configurações
como centros logísticos, num momento em que se torna imperativo acelerar os
fluxos de bens através de circuitos econômicos crescentemente integrados em
escala mundial. Acentua-se a demanda por articulações com aceleração de um novo
modal de transportes, às quais se soma agora a “estrada eletrônica”, ou os
meios para gerenciamento rápido das informações e decisões econômicas.
Hoje em dia a produtividade da operação
é condição fundamental para o atual sucesso da atividade portuária. Os navios
cresceram de porte e a unitização, ou consolidação das cargas soltas, passou a
ser elemento crítico para dar velocidade ao embarque/desembarque das cargas. Os
trabalhos portuários, que antes residia na força muscular do trabalhador,
passaram para uma escala na qual é praticamente impossível, e até mesmo
perigoso, o uso da força humana na movimentação das cargas. Assim estamos evoluindo para um estágio
tecnológico, com uso de equipamentos cada vez mais possantes e velozes. Hoje o
trabalho portuário é muito mais de inteligência, planejamento e preparo, que de
força muscular.
Existe
uma expectativa de melhoria da produtividade do sistema portuário, com
investimentos da ordem de 3 bilhões de dólares na sua modernização face a redução de 25% a 30% no custo das máquinas e
equipamentos para os portos, derivado do Regime Tributário para Incentivo à
Modernização e Ampliação da Estrutura Portuária – Reporto, que é uma medida de
incentivo fiscal, que prevê a isenção do pagamento de Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI), da Contribuição para o Financiamento da Seguridade
Social (Confins) e do Imposto sobre Circulação de Mercadorias de Serviços
(ICMS), definida na Agenda Portos.
Porém,
cabe também ao setor empresarial buscar financiamento externo e interno ou
mesmo financiar pesquisas tecnológicas em equipamentos e modelos de gestão para
os portos. Isto pode ser viabilizado através da Parceria Público Privado – PPP.
Com isto, poderemos construir um novo paradigma para a matriz portuária como um
todo, e não ficar comprando do exterior pacotes tecnológicos superados, quando
temos condições de desenvolver equipamentos nacionais com tecnologia própria -
um bom exemplo são as plataformas de petróleo de construção nacional.
O Aspecto Social
A par da pujança
dos negócios portuários, co-habitam miséria, prostituição, doenças sexualmente
transmissíveis e o crescimento do narcotráfico. Somem-se a esta realidade os
impactos ambientais causados pelas atividades portuárias como a emissão de
resíduos sólidos, líquidos, derrame de produtos perigosos e os riscos de
invasão de espécies exóticas na baía, oriundas do deslastramento de águas
intercontinentais trazidas nos porões dos navios, causando imensos prejuízos
aos ecossistemas marinhos, à economia e à saúde pública (como o vibrião da
cólera e a bioacumulação de toxinas por algas na ictiofauna).
É importante considerar, ainda,
que as atividades portuárias, além de ser crucial para o equilíbrio da balança
comercial do Brasil (exportação/importação), é o principal indutor de
desenvolvimento dos municípios portuários gerando emprego e renda e que também
poderá impulsionar o desenvolvimento da pesca, do ecoturismo e das atividades
dos pequenos produtores rurais, desde que as ações mitigadoras e compensatórias
sejam planejadas nesta perspectiva.
Um aspecto
fundamental é o Programa de Gestão Ambiental (PGA) ou Sistema de Gestão
Ambiental (SGA) visa adequar as instalações portuárias e serviços prestados,
tanto pelo porto como pelas empresas concessionadas (operadores/terminais),
procurando atender a legislação ambiental vigente e os anseios da sociedade.
O PGA ou SGA ideal deve abranger
os seguintes temas:
Lamentavelmente,
no Brasil ainda existe muito distanciamento entre as cidades e os portos. Em
geral, a população não valoriza devidamente seus portos. Este distanciamento
teve origem no passado, pois como a atividade portuária no Brasil sempre foi de
atribuição federal, as administrações portuárias sempre agiram como se não
estivessem nos municípios, pois estavam localizadas em áreas federais. Por
outro lado, esse distanciamento e falta de planejamento, dos portos foram
inviabilizados, pela carência de áreas reservadas para sua expansão.
Uma atitude que pode e deve ser
feita para harmonizar a convivência entre os interesses dos cidadãos/cidades e
das atividades portuárias é buscar ações conjuntas. Porém o processo de
aproximação entre os portos e as cidades só será consolidado quando forem
adotados modelos de administração regional/municipais nos portos, incluindo a
participação direta do Município.
Uma
das funções da Associação Brasileira dos Municípios Portuários - ABMP na convivência entre cidades e portos é
principalmente desenvolver a necessária política de convivência, participação
com envolvimento dos municípios e da população com o porto e sua administração.
Tal prática está relacionada com o futuro do próprio município, já que o
desenvolvimento de todos os setores das cidades podem depender diretamente do
porto. Criar preceitos básicos sobre os
melhores procedimentos e práticas para o relacionamento das cidades com seus
portos, incentivar a troca de experiências entre estas cidades, aprofundando as
ações para que as cidades tenham presença nas administrações de seus portos.
Em diferentes
partes do mundo, as relações dos portos com as cidades e as paisagens urbanas
resultantes dessas relações mudam ao longo das distintas fases da história dos
portos. Alteram-se as relações entre funções residenciais, de tráfego e de
atividades industriais. A cidade se torna ponto avançado de uma rede de lugares
e do transporte internacional por via marítima. Freqüentemente pensa-se a
dinâmica da cidade a partir do que acontece na cidade, não se compreendendo que
o uso do solo junto a um porto depende do uso do mar, pois ele é inseparável da
atividade econômica que ocorre nas águas, através das embarcações para
movimentação das mercadorias nos portos.
As diversas cidades que se
divorciaram do mar pelo porto moderno deve
reencontrar o mar por um porto moderno, que incorpore padrões de
sustentabilidade. Esta estratégia de revitalização urbana é inspirada em
exemplos como os de Barcelona ou Buenos Aires, em que antigas áreas de armazéns
portuários desativados deram lugar a projetos de lazer e turismo, impulsionando
planos integrados de melhorias urbanas e dinamização econômica, com a
conseqüente geração de oportunidades de trabalho e negócios.
Pela via do controle de poluição
das atividades portuárias, bem como daquela de origem doméstica, mantém-se a
atividade portuária atual com seu dinamismo econômico e abrem-se possibilidades
de ampliação das oportunidades de negócios, trabalho e geração de renda nos
campos do saneamento ambiental, pesca, maricultura e serviços turísticos. Não
há comprometimento da vida portuária, a não ser que se entenda que portos são
incompatíveis com controles de poluição, um ponto de vista até hoje nunca
sustentado por ambientalistas ou por representantes deste ramo da economia.
Como resultado
das privatizações, viabilizada pela Lei nº 8.630/93, os portos passaram por uma
verdadeira modificação ou o enfoque, a tecnologia, o trabalho e as relações
dentro do porto e deste com a sociedade. A privatização não trouxe apenas uma
transformação no trabalho da carga no porto, trouxe também um novo enfoque do
terminal na sua relação com o usuário do porto. O usuário foi, finalmente,
promovido a cliente do porto, com todas as vantagens e ônus dessa nova posição.
Isso passou a requerer uma nova abordagem mercadológica dos terminais, com a
realização de um esforço junto aos clientes para melhor atender aos requisitos
de sua logística de exportação.
É
importante ressaltar que antes da Lei 8.630/93, o controle Estatal dentro da
atividade portuária era total. Desde o princípio da normalização das atividades
e organização do trabalho portuário até as questões ligadas à relação do
capital eram controladas pelo Conselho Superior do Trabalho Marítimo – CSTM, e
pela Superintendência da Marinha Mercante – SUNAMAM. O CSTM era da competência
da Marinha do Brasil e a SUNAMAM era controlado pelo Ministério dos
Transportes, ambos tinham sua normatizações aplicadas e fiscalizadas nos porto
pela Delegacia do Trabalho Marítimo – DTM.
A Lei 8.630/93, além da criação do Órgão Gestor de Mão-de-Obra, remete toda organização do trabalho,
incluindo norma disciplinar, salário, composição de equipe/ternos e outros
aspectos mais secundários da relação, para negociação coletiva, acabando,
inclusive, com a CLT na atividade portuária, principalmente no trabalho avulso.
A Lei cria o Contrato Coletivo de Trabalho e a arbitragem para solução de
conflito, que se aplicado na íntegra passa a ser uma grande evolução nas
relações do trabalho portuário.
Depois da Lei foi
criado o Programa Integrado de Modernização Portuária (PIMOP), que tem como objetivo acompanhar alguns
aspectos ligados ao sistema portuário brasileiro de forma geral. A seguir
algumas questões relacionadas aos recursos humanos:
Os Órgãos
Gestores de Mão-de-Obra – OGMO, criados em todos os portos organizados, tem
como ponto primordial um novo de modelo de gestão de mão-de-obra previsto na
Lei: fazer completamente a escalação dos trabalhadores avulsos em sistema de
rodízio, fazer funcionar a Comissão Paritária, fazer repasse de todas as
contribuições e tributos relativos ao engajamento dos trabalhadores avulsos, e
mesmo fazer a vinculação dos avulsos para os operadores portuários que
desejarem, inclusive com o treinamento dos trabalhadores (muito embora este
seja ministrado pelo Departamento de Portos e Costas ligados ao ensino
profissional marítimo da Marinha do Brasil).
Outra situação
vigente a partir da Lei foi a publicação do Decreto 1.035/93 que estabelece o
processo da Indenização do Trabalhador Portuário Avulso (ITP), criado com
objetivo de reduzir o contingente de trabalhadores avulsos. O instrumento da ITP, embora tenha
conseguido reduzir parte do excesso de contingente de trabalhadores avulsos,
não conseguiu resolver definitivamente a questão e deixou um rastro de
problemas, originados em abusos de toda a ordem, que desaconselham a sua
reedição. Urge, entretanto, que o Governo defina, junto com o setor
empresarial, um tipo de indenização para retirar da atividade alguns
trabalhadores que não tem mais condições laborais, resguardando-se, porém, dos
abusos cometidos anteriormente.
Em agosto de
1995 publicou-se o Decreto nº 1.596/95 que autorizou o levantamento de
trabalhadores portuários em atividade, ao qual compareceram 61.779
trabalhadores, entre avulsos, trabalhadores portuários com vínculo empregatício
oriundo das Companhias Docas e outros
que exerciam atividade como avulsos ou autônomos nos portos organizados. Este
ano num levantamento sugerido pela Comissão Nacional Permanente Portuária –
CNPP, e ainda não concluído totalmente, chegou-se a um contingente em torno de
30 mil trabalhadores portuários avulsos registrados s e cadastrado nos OGMO´s,
e com vínculo empregatício oriundo do trabalho avulso, podendo chegar a 40 mil
com os trabalhadores das Docas e dos terminais privativos.
Alguns
avanços experimentados nos portos que trouxe a um certo nível de elevação de
eficiência e até mesmo de redução de custos nos portos organizados e
privativos, que se deveram quase que exclusivamente a um discreto reordenamento
do trabalho portuário e à transferência de parte das operações para o setor
privado. Porém não se pode excluir o porto público e fazer essa dicotomia em
que o privado é melhor que o público, pois não é o exemplo de SUAPE. Na
verdade, o que temos hoje é fruto apenas de uma reorganização parcial do
sistema existente, uma vez que o nível tecnológico do equipamento em uso ainda
não sofreu evolução digna de registro, o mesmo podendo ser dito quanto à
qualificação do trabalhador portuário e à otimização dos métodos e processos de
manuseio de carga.
No ambiente de trabalho, o sistema
portuário brasileiro continua inseguro. Uma ponderável massa de trabalhadores
vem exercendo atividade sem controle físico-sanitário adequado. Espera-se que a
implantação da NR-29 referente à segurança e saúde no trabalho portuário e a
comissão de acompanhamento possam vir a se constituir em poderoso instrumento
indutor da modernização do equipamento e dos métodos e processos de
movimentação de cargas nos portos, terminais e retroportuária.
Hoje um problema
central nos portos é a qualificação de trabalhadores para a atividade
portuária, pois tanto os trabalhadores e principalmente os empresários reclamem
da qualidade dos treinamentos ministrados. Para sanar esta questão, está sendo
constituída em Paranaguá a Fundação Educacional, Cultural e Tecnológica de
Paranaguá (PR), entidade civil, de direito privado, sem fins lucrativos, que é
a entidade gestora do Centro de Educação Profissional do Litoral do Paraná e
mantenedora do Centro, em parceria com o Sindicato dos Operadores Portuários do
Estado do Paraná, o Sindicato das Agências de Navegação Marítima do Estado do
Paraná e o Órgão Gestor de Mão-de-Obra do Trabalho Portuário Avulso do Porto
Organizado de Paranaguá e Antonina. Este centro tem como objetivo fazer a
qualificação profissional com agregação de novas tecnologias, atendendo assim
sua função social, voltada para a construção dos cidadãos e o exercício da sua
cidadania. Serão oferecidos cursos que pretende qualificar no mínimo de 1500
trabalhadores/ano, através da oferta de 50 cursos básicos nas áreas afins.
Em Vitória/ES
estão se desenvolvendo, a partir da Delegacia Regional do Trabalho com apoio da
CNPP, gestões junto aos diversos atores envolvidos na atividade portuária e
as Prefeituras que tem no município
atividade portuária, a implementação de um Centro semelhante, num escopo maior de viabilizar, para a comunidade
portuária, Centros Vocacionais Tecnológicos (CVT’s), nos moldes dos apoiados
pelo Ministério da Ciência e Tecnologia.
A implantação da
multifuncionalidade é um desafio hoje existente na atividade portuária, pois a
Lei 8.630 transformou as categorias em atividades e estabeleceu que só existe
uma categoria: a de trabalhadores portuários, mas com duas modalidades: de
trabalhadores avulsos ou com vínculo. Isto trouxe um novo conceito para os
trabalhadores para sua organização, seja ela sindical ou mesmo do trabalho,
pois os trabalhadores podem exercer mais de uma atividade e se habilitar para
diversas modalidades de trabalho e não fazer uma única atividade dentro da
operação portuária. A dificuldade está no conservadorismo e no conceito
arraigado dentro dos trabalhadores pela prática das legislações anteriores e
pelos instrumentos e práticas intervencionistas do governo, que faz com que as atitudes dos trabalhadores avulsos
sejam por manter seus “status quo” de exclusividade, até mesmo com
vícios oriundos de práticas passadas.
Os desafios hoje
nos portos estão reservados ao aumento do Comércio Exterior, como uns dos
principais instrumentos para viabilizar o desenvolvimento econômico e social do
País, e para isto o aperfeiçoamento da qualidade de novos postos de trabalho,
fazendo com que a atividade portuária seja, sem dúvida, uma das que oferece as
maiores e mais desafiadoras possibilidades de desenvolvimento profissional a
curto, médio e longo prazo para os profissionais que estiverem realmente
capacitados. Formá-los e desenvolvê-los é parte desse desafio, com também
retirar da atividade trabalhadores que não tem mais capacidade para desenvolver
suas tarefas. Porém, para isso não pode haver exclusão social. Assim, esta
fórmula deve ser trabalhada de forma tripartite à luz da Convenção 137 e da
Recomendação 145 da Organização Internacional do Trabalho – OIT, que o Brasil é
signatário.
O sistema portuário deve ser enfocado hoje como
Arranjo Produtivo Local (APL´s) que pode ser definido como um arranjo
institucional inserido em um ambiente institucional de negocio.
No âmbito
governamental, apesar dos esforços de construção de uma definição rigorosa e
homogênea, o termo APL tem sido usado como designação genérica para qualquer
aglomerado produtivo de uma certa especialidade em uma determinada localidade,
independentemente de seu volume de produção, do número de empresas e da
antiguidade ou grau de articulação entre as organizações ali presentes.
Para
que um arranjo intensivo em mão-de-obra tenha efeito duradouro em termos da
promoção do desenvolvimento local, é preciso estar atento não só a sua
capacidade de gerar empregos, mas também à natureza e à qualidade do emprego
gerado, assim como às relações de trabalho.
Na agenda dos economistas
brasileiros, o debate sobre APL deriva do entendimento de que pequenas empresas
aglomeradas em um espaço podem ser competitivas e ter papel importante no
desenvolvimento nacional. A razão que explicaria o sucesso de um APL seria a
existência de diversas formas de cooperação entre as empresas ou de uma mistura
adequada entre competição e cooperação.
No cenário das políticas
industriais do Brasil, os Arranjos Produtivos Locais podem ser tomados como
tradução do termo cluster, até mesmo
na ambigüidade que o termo em inglês envolve. Rigorosamente, o essencial da
definição está: i) na especialidade da produção, e ii) na delimitação espacial.
Com base nesses critérios minimalistas, qualquer concentração de um tipo de
produção seja em uma região, município, bairro ou mesmo rua pode ser denominado
APL.
Hoje existe uma generalização do
termo APL para aglomerados com graus de interação e cooperação organizacional
bastantes distintos, tornando a “marca APL” necessária, na interpretação de
técnicos e políticos, para o possível acesso a políticas públicas.
Considerando-se que poucos ramos
de atividade sofreram alterações tão profundas em tão curto espaço de tempo
quanto à atividade portuária no Brasil, com resultado de sua privatização das
operações, viabilizada pela Lei de Modernização dos Portos, e observando-se
ainda que a operação portuária moderna se assemelha a uma atividade de produção
de eventos, como um show, no qual uma grande quantidade de participantes
(espectadores no show, carga no porto) terão que ser satisfatoriamente
atendidos pela equipe de produção, dentro de um prazo determinado e com certos
padrões de qualidade e preço que tornem o evento viável, maximizando o uso das
instalações existentes e tornando-as adequadas para o máximo de sucesso do
evento, portanto a partir daí o porto passa a ser considerado um sistema, e não
um simples modelo de operação, poder-se-ia considerar a atividade portuária
como um APL, haja visto, principalmente, a inserção da questão portuária na
própria Política Industrial, Tecnologia e de Comércio Exterior.
A atividade portuária pode ser
resumida em um sistema linear composto de um centro de negócios, que abrange
diversos setores da economia começando pela agricultura e terminando em
aparelhos eletrônicos, com isto, todos os setores da economia, inclusive os de
serviços, estão hoje presentes na agenda de exportação e importação portuária
brasileira.
A operação portuária não se reduz
única e exclusivamente à faixa do cais, pois
é preciso um grande esforço de um sistema de logística, que vai desde os
armazéns e entrepostos no interior do País, até a sua concretização de
armazenamento na retroportuária e no acondicionamento dentro das embarcações.
Dentro da própria área primária do
porto, as atividades se dividem em:
Compete à administração do porto,
dentro dos limites da área do porto, cumprir e fazer cumprir as leis, os
regulamentos de serviços, fiscalizar as cláusulas do contrato de concessão,
assegurar ao comércio e à navegação o gozo das vantagens decorrentes de
melhoramentos e aparelhamentos do porto e também pré-qualificar os operadores
portuários, fixar valores, arrecadar as tarifas portuárias, assim como prestar
apoio técnico e administrativo ao CAP (Conselho de Autoridade Portuária) e ao
OGMO (Órgão de Gestão de Mão-de-Obra). A administração do porto também é
considerada como Autoridade Portuária.
Restam ainda, os Agentes
Aduaneiros, que são os responsáveis pela liberação de documentos e da m[1]ercadoria
perante a Alfândega, Receita Federal e Polícia Federal.
Com isto, comprova-se
assim que a atividade portuária é, na sua essência, um aglomerado produtivo
cuja especialidade é a movimentação de mercadoria oriunda de embarcações
marítimas ou fluviais numa área definida, que tem como objetivo o comércio
exterior, com isto gerando divisas e fazendo o equilíbrio da balança comercial
brasileira.
Porém, o desafio maior é
mudar por total a concepção de porto como uma operação simplesmente de carga e
descarga de mercadoria (conforme era antes) e entender que a atividade
portuária é um sistema complexo que envolve diversas atividades, com um sistema
de logística e de pratica própria. Compreendendo-se isto, tanto empresários
como trabalhadores terão que mudar sua cultura, pois as atividades pressupõem
uma nova concepção de organização do trabalho de negociação coletiva, conforme
a Lei 8.630/93 estabelece e a atividade requer, que não é simplesmente a
chamada Lei de Mercado, mas a garantia de reverter essas atividades em postos
de trabalho mais eficientes e com novas tecnologias, bem como o setor
empresarial ter mais ousadia em promover melhores condições de vida e de
empregabilidade para os trabalhadores que vivem dessa atividade direta ou
indiretamente, por ser ela hoje, no mundo atual, uma relação internacionalizada
concretizada.
[1] Referência
Bibliográficas
·
O TRABALHO PORTUÁRIO E A MODERNIZAÇÃO DOS
PORTOS – editora Juruá de Arnaldo
Bastos Santos e Paulo Sérgio Xavier Ventilari;
·
CURSO DE DIREITO PORTUÁRIO – editora LTR de Alex
Sandro Stein;
·
Trabalho – OS
PORTOS FRENTE A CIÊNCIA TECNOLOGIA E INOVAÇÃOUM NOVO DESAFIO PARA
SOCIEDADE. – Centro de Estudos do Mar Universidade do Paraná de CARLOS Roberto
Soares e Eduardo Marone.